Presentar la oferta económica más competitiva puede ayudar a una empresa a conseguir un contrato público. Sin embargo, cuando el precio o alguno de los valores ofertados se sitúan por debajo de determinados parámetros, la Administración puede considerar que existe una oferta anormalmente baja, conocida habitualmente como baja temeraria.
Estar incurso en presunción de anormalidad no implica que la empresa vaya a quedar automáticamente excluida. Antes de rechazar la oferta, el órgano de contratación debe conceder al licitador la posibilidad de explicar y acreditar que puede ejecutar el contrato correctamente.
La respuesta a este requerimiento resulta determinante. Una justificación genérica, sin datos económicos ni documentos que la respalden, puede provocar la exclusión de la empresa.
¿Qué es una baja temeraria en una licitación pública?
La expresión “baja temeraria” se utiliza para referirse a una oferta cuyo precio, costes u otros valores hacen presumir que podría no ser viable.
La denominación utilizada actualmente por la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, es oferta anormalmente baja.
Su detección no significa que la oferta sea ilegal ni que la empresa haya cometido una irregularidad. Se trata de una presunción que abre un procedimiento contradictorio en el que el licitador debe justificar que dispone de los medios, condiciones y estructura de costes necesarios para cumplir el contrato.
Por tanto, una oferta puede ser muy inferior a las demás y continuar siendo viable si la empresa demuestra de forma suficiente de dónde procede esa ventaja económica.
¿Cómo se determina si una oferta es anormalmente baja?
Los criterios para identificar las ofertas incursas en presunción de anormalidad deben revisarse en el pliego de cláusulas administrativas particulares.
Cuando el precio sea el único criterio de adjudicación, se aplicarán los parámetros objetivos establecidos en el pliego y, en su caso, las reglas reglamentarias correspondientes.
Cuando existan varios criterios de adjudicación, el pliego debe establecer los parámetros objetivos que permitan determinar si una oferta puede considerarse anormalmente baja. Estos parámetros pueden tomar en consideración el precio, los costes u otros elementos relevantes de la propuesta.
El cálculo puede depender de factores como:
- El número de empresas que han presentado una oferta.
- La diferencia entre el precio ofertado y el presupuesto de licitación.
- La media de las ofertas admitidas.
- Los criterios concretos establecidos en los pliegos.
- La pertenencia de varios licitadores a un mismo grupo empresarial.
- La combinación entre el precio y otros criterios de adjudicación.
No existe, por tanto, un porcentaje único aplicable a todas las licitaciones. La empresa debe comprobar la fórmula incluida en el pliego y verificar que el órgano de contratación la haya aplicado correctamente.
¿Puede la Administración excluir automáticamente una baja temeraria?
No. El artículo 149 de la Ley de Contratos del Sector Público establece que una oferta que se presume anormalmente baja solo puede excluirse después de tramitar el procedimiento previsto legalmente.
La mesa o el órgano de contratación debe requerir al licitador para que justifique y desglose, de manera razonada y detallada, el bajo nivel de los precios, costes o parámetros que hayan provocado la presunción de anormalidad.
El requerimiento debe ser suficientemente claro. La empresa necesita conocer qué aspectos de su oferta generan dudas para poder responder de manera completa y dentro del plazo concedido.
La Administración tampoco debería rechazar la oferta únicamente porque presenta una diferencia importante respecto de las demás. Debe analizar la explicación y los documentos aportados y motivar por qué considera que el contrato no puede ejecutarse en las condiciones ofertadas.
¿Qué debe justificar la empresa?
La finalidad del trámite no es demostrar simplemente que la empresa desea ejecutar el contrato. Debe acreditarse que la propuesta resulta técnica, económica y jurídicamente viable.
La justificación puede abordar los siguientes aspectos.
Estructura de costes
La empresa debe explicar cómo se ha calculado el precio y qué costes asumirá durante la ejecución.
Dependiendo del objeto del contrato, puede ser necesario desglosar:
- Costes salariales y de Seguridad Social.
- Materiales y suministros.
- Transporte y logística.
- Maquinaria y equipos.
- Subcontrataciones.
- Seguros, licencias y autorizaciones.
- Gastos generales.
- Costes financieros.
- Margen empresarial.
- Contingencias y posibles desviaciones.
Las cifras deben ser coherentes con la oferta presentada y con las obligaciones establecidas en los pliegos.
Ahorros derivados del sistema de trabajo
Una empresa puede ofrecer un precio inferior porque utiliza un proceso de producción, un método constructivo o una organización del servicio que reduce los costes.
En este caso, no basta con afirmar que la empresa es más eficiente. Conviene explicar qué sistema se utiliza, cuánto ahorro genera y cómo se ha calculado.
Por ejemplo, pueden ser relevantes:
- La automatización de determinados procesos.
- La centralización de servicios.
- Una menor dependencia de proveedores externos.
- La utilización de medios propios ya amortizados.
- Una red logística más eficiente.
- La disponibilidad de instalaciones próximas al lugar de ejecución.
- La aplicación de economías de escala.
Condiciones especialmente favorables
También pueden existir circunstancias concretas que permitan ejecutar el contrato a un precio inferior al de otros competidores.
Entre ellas pueden encontrarse:
- Acuerdos estables con proveedores.
- Descuentos por volumen.
- Disponibilidad inmediata de personal y maquinaria.
- Infraestructuras propias.
- Existencias previamente adquiridas.
- Experiencia en contratos similares.
- Proximidad geográfica.
- Capacidad productiva disponible.
Estas ventajas deben documentarse siempre que sea posible mediante contratos, tarifas, presupuestos, inventarios, certificados u otros medios de prueba.
Soluciones técnicas y organizativas
La justificación debe demostrar que el ahorro económico no reducirá la calidad del servicio, suministro u obra.
Puede explicarse:
- La metodología de ejecución.
- La organización del equipo.
- La planificación de los trabajos.
- Los medios técnicos adscritos.
- Los mecanismos de supervisión.
- Las medidas para garantizar la continuidad del servicio.
- La capacidad para responder ante incidencias.
La solución propuesta debe seguir cumpliendo todas las condiciones técnicas del pliego. El precio reducido no permite rebajar las prestaciones exigidas.
Innovación y originalidad
Una solución innovadora puede reducir costes o mejorar la productividad. Cuando la viabilidad se apoye en una tecnología, procedimiento o metodología propia, debe explicarse cómo funciona y qué impacto económico tiene.
Es conveniente aportar documentación técnica y datos verificables, evitando revelar información confidencial que no resulte imprescindible.
Cumplimiento laboral, social y medioambiental
La oferta debe respetar las obligaciones aplicables en materia laboral, social, medioambiental y de subcontratación.
La Administración rechazará una oferta cuando compruebe que resulta anormalmente baja porque incumple estas obligaciones, incluidos los convenios colectivos sectoriales vigentes.
La empresa debe demostrar, entre otros aspectos, que:
- Los salarios utilizados en el cálculo son correctos.
- Se han incluido las cotizaciones sociales.
- Se respetan las jornadas y descansos.
- La subcontratación cumple la normativa aplicable.
- Se han considerado las obligaciones medioambientales.
- El coste del personal permite ejecutar el servicio en las condiciones exigidas.
Reducir el margen empresarial puede ser posible. Basar el ahorro en pagar salarios inferiores a los legalmente exigibles, no.
Documentación para justificar una oferta anormalmente baja
La documentación dependerá del contrato, pero habitualmente puede incluir:
- Memoria económica con el desglose de costes.
- Cuadros de personal y costes salariales.
- Convenio colectivo aplicable.
- Presupuestos y tarifas de proveedores.
- Contratos o acuerdos comerciales.
- Inventario de medios propios.
- Certificados técnicos.
- Fichas de maquinaria y equipos.
- Plan de trabajo.
- Estudio de rendimientos.
- Comparación con contratos similares.
- Facturas o datos históricos de costes.
- Explicación del margen empresarial.
- Informes técnicos o periciales.
- Documentación relativa a ayudas públicas, cuando sean relevantes.
Todos los documentos deben guardar relación directa con las dudas planteadas por el órgano de contratación.
Cómo estructurar la respuesta al requerimiento
Una justificación clara facilita que la mesa de contratación comprenda la viabilidad de la oferta.
Una estructura recomendable sería:
1. Identificación del contrato y del requerimiento
Debe indicarse el expediente, el órgano de contratación, la empresa licitadora y la fecha de la comunicación recibida.
2. Resumen de la viabilidad de la oferta
Conviene explicar brevemente por qué la empresa puede cumplir el contrato en las condiciones propuestas.
3. Desglose económico
La respuesta debe mostrar los costes principales, su método de cálculo y el margen disponible.
4. Explicación de las ventajas competitivas
Deben detallarse las condiciones que permiten reducir el precio respecto de otros licitadores.
5. Viabilidad técnica
La empresa debe demostrar que dispone del personal, maquinaria, conocimientos e infraestructura necesarios.
6. Cumplimiento normativo
Es importante justificar que el precio respeta las obligaciones laborales, sociales, medioambientales y de subcontratación.
7. Documentos acreditativos
La memoria debe acompañarse de pruebas que permitan verificar sus afirmaciones.
8. Conclusión
La empresa debe solicitar expresamente que se considere justificada la oferta y que esta continúe en el procedimiento de adjudicación.
Errores frecuentes al justificar una baja temeraria
Una respuesta puede resultar insuficiente aunque la empresa sea capaz de ejecutar el contrato.
Los errores más frecuentes son:
- Presentar una explicación demasiado genérica.
- No aportar un desglose económico.
- Limitarse a afirmar que la empresa tiene experiencia.
- Utilizar porcentajes sin explicar cómo se han calculado.
- No justificar los costes salariales.
- Omitir partidas relevantes del contrato.
- Presentar documentación que contradice la oferta.
- Introducir cambios que modifican la propuesta original.
- No responder específicamente a las cuestiones planteadas.
- Aportar documentos fuera del plazo concedido.
- Basar el ahorro en futuros contratos todavía no formalizados.
- No acreditar la disponibilidad de los medios ofrecidos.
La justificación no puede utilizarse para reformular la oferta. Su finalidad es explicar por qué la propuesta presentada resulta viable, no sustituirla por otra diferente.
¿Qué ocurre después de presentar la justificación?
La mesa de contratación analizará la información y la documentación aportadas. También puede solicitar informes técnicos a los servicios correspondientes.
Posteriormente, elevará al órgano de contratación una propuesta motivada de aceptación o rechazo.
Si la explicación demuestra que la oferta puede ejecutarse correctamente, la empresa continuará en el procedimiento. Si el órgano considera que la información no explica satisfactoriamente el bajo nivel del precio o de los costes, excluirá la oferta de la clasificación.
Cuando una empresa incursa en presunción de anormalidad acaba siendo adjudicataria, el órgano de contratación debe establecer mecanismos para realizar un seguimiento más detallado de la ejecución y evitar que se reduzca la calidad de las prestaciones.
¿Se puede recurrir la exclusión de una oferta anormalmente baja?
Sí. La Ley de Contratos del Sector Público considera recurribles los acuerdos que excluyen ofertas por resultar anormalmente bajas.
Según el contrato y su valor estimado, la empresa puede presentar un recurso especial en materia de contratación o utilizar las vías administrativas y contencioso-administrativas correspondientes.
Al preparar el recurso debe comprobarse:
- Si los parámetros de anormalidad estaban correctamente establecidos.
- Si la fórmula se aplicó de manera adecuada.
- Si el requerimiento era claro y suficiente.
- Si se valoró toda la documentación presentada.
- Si el informe técnico analizó las circunstancias concretas de la empresa.
- Si la decisión de exclusión está debidamente motivada.
- Si se utilizaron criterios que no aparecían en los pliegos.
- Si la empresa tuvo una oportunidad real de justificar su oferta.
La existencia de un informe técnico desfavorable no impide automáticamente recurrir. Sin embargo, será necesario identificar errores, contradicciones, omisiones o conclusiones que no estén suficientemente justificadas.
Las resoluciones del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales muestran la importancia de que los informes técnicos y la documentación acrediten de forma coherente tanto la viabilidad económica como el cumplimiento de las prescripciones técnicas.
¿Puede otra empresa impugnar la aceptación de una baja?
También es posible que un licitador cuestione la adjudicación a favor de una empresa cuya oferta fue inicialmente considerada anormalmente baja.
Para ello no suele ser suficiente alegar que el precio es muy reducido. Debe acreditarse que la justificación no demuestra la viabilidad, que el informe técnico presenta errores o que la oferta incumple las condiciones del pliego.
Antes de recurrir conviene solicitar acceso al expediente para analizar la justificación aportada, respetando los límites derivados de la confidencialidad empresarial.
Asesoramiento para justificar o recurrir una baja temeraria
La respuesta a un requerimiento de justificación debe prepararse desde una perspectiva económica, técnica y jurídica. El objetivo es demostrar que la ventaja ofrecida es real y que no compromete la correcta ejecución del contrato.
En DiG Abogados asesoramos a empresas durante su participación en licitaciones públicas y concesiones, tanto en la preparación de la justificación como en la impugnación de una exclusión o adjudicación.
Nuestro equipo de Derecho Administrativo revisa los pliegos, el requerimiento, la estructura económica de la propuesta y los documentos disponibles para preparar una respuesta adaptada al expediente.
Preguntas frecuentes sobre las bajas temerarias
¿Una baja temeraria implica la exclusión automática?
No. La empresa debe tener la oportunidad de justificar la viabilidad de su oferta antes de que pueda acordarse su exclusión.
¿Existe un porcentaje fijo para considerar una oferta anormalmente baja?
No existe un porcentaje único para todas las licitaciones. Deben revisarse los criterios y fórmulas establecidos en los pliegos y en la normativa aplicable.
¿Se puede modificar la oferta durante la justificación?
No. La empresa puede explicar y acreditar su propuesta, pero no cambiar sus elementos esenciales ni presentar una oferta nueva.
¿Cuánto tiempo tiene la empresa para responder?
El plazo aparece en el requerimiento recibido. La ley exige que sea suficiente para justificar la oferta, pero no establece un plazo idéntico para todos los procedimientos.
¿Puede justificarse una oferta con un margen de beneficio reducido?
Sí, siempre que la estructura de costes resulte viable y se respeten todas las obligaciones laborales, sociales, medioambientales y contractuales.
¿Puede recurrirse el rechazo de la justificación?
Sí. Dependiendo del contrato, podrá interponerse un recurso especial en materia de contratación u otra vía administrativa o judicial.
