Cuando una empresa recibe la notificación de un expediente sancionador, el primer impulso puede ser responder rápidamente para negar los hechos o explicar lo sucedido. Sin embargo, presentar unas alegaciones genéricas sin revisar el expediente completo puede limitar las posibilidades de defensa durante el resto del procedimiento.
Antes de responder, es necesario identificar qué hechos imputa la Administración, qué pruebas los respaldan, qué norma se considera infringida y qué sanción podría imponerse. También deben revisarse la fecha de notificación y el plazo concedido, porque una alegación presentada fuera de plazo puede no ser valorada.
Las alegaciones a un expediente sancionador deben plantearse de acuerdo con las circunstancias concretas del caso y con el impacto que el procedimiento puede tener sobre la actividad empresarial.
¿Qué es un expediente sancionador administrativo?
Un expediente sancionador es el procedimiento que debe tramitar una Administración pública antes de imponer una sanción por la comisión de una infracción administrativa.
Puede iniciarse como consecuencia de:
- Una inspección administrativa.
- Un acta levantada por funcionarios o agentes.
- Una denuncia.
- Un requerimiento previo.
- La información comunicada por otro organismo.
- El incumplimiento de una licencia o autorización.
- Una actuación de control sectorial.
- La detección de irregularidades mediante sistemas electrónicos.
La Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común, establece que los procedimientos sancionadores deben iniciarse siempre de oficio y que no puede imponerse una sanción sin tramitar previamente el procedimiento correspondiente.
Además, debe existir una separación entre la fase de instrucción y la fase sancionadora, que se encomendarán a órganos diferentes.
¿Qué debe contener el acuerdo de iniciación?
El acuerdo de iniciación es el documento mediante el cual la Administración comunica formalmente que ha abierto el expediente.
Debe incluir, como mínimo:
- La identificación de la persona física o jurídica presuntamente responsable.
- Los hechos que motivan la apertura del expediente.
- La posible calificación jurídica de esos hechos.
- Las sanciones que podrían corresponder.
- La identidad del instructor y, en su caso, del secretario.
- El órgano competente para resolver.
- Las medidas provisionales adoptadas, si existen.
- El derecho de la empresa a formular alegaciones.
- El plazo disponible para responder.
Si todavía no existen elementos suficientes para realizar una calificación inicial, esta puede efectuarse posteriormente mediante un pliego de cargos que deberá notificarse al interesado.
La empresa debe comprobar si el acuerdo describe los hechos con suficiente precisión. Una imputación excesivamente genérica puede dificultar el ejercicio del derecho de defensa.
¿Cuál es el plazo para presentar alegaciones?
No existe un plazo único aplicable a todos los escritos y procedimientos sancionadores.
La empresa debe consultar:
- La fecha efectiva de la notificación.
- El plazo indicado en el acuerdo de iniciación o pliego de cargos.
- La normativa sectorial aplicable.
- Las reglas sobre notificaciones electrónicas.
- El calendario de días hábiles.
- La existencia de posibles ampliaciones o suspensiones.
Las personas jurídicas están obligadas a relacionarse electrónicamente con las Administraciones públicas. Por ello, no debe tomarse como única referencia el momento en que un empleado comunica internamente que ha visto la notificación.
También es importante distinguir las alegaciones iniciales del trámite de audiencia. Una vez instruido el procedimiento, la Administración debe poner el expediente de manifiesto al interesado. En este trámite, el plazo general para presentar alegaciones y documentos no puede ser inferior a 10 días ni superior a 15.
La Ley 39/2015 permite formular alegaciones y aportar documentos en cualquier momento anterior al trámite de audiencia. No obstante, esperar hasta una fase posterior puede hacer que la empresa pierda la oportunidad de influir en la investigación o de solicitar pruebas relevantes desde el principio.
Qué debe revisar una empresa antes de presentar alegaciones
1. La fecha y el medio de notificación
El primer paso es guardar la notificación completa y los justificantes electrónicos.
Debe comprobarse:
- Cuándo se puso el documento a disposición.
- Cuándo accedió la empresa.
- Qué usuario o certificado se utilizó.
- Si la notificación se practicó correctamente.
- Cuándo vence exactamente el plazo.
- Si existen días inhábiles que afecten al cómputo.
Una gestión interna deficiente de las notificaciones puede reducir considerablemente el tiempo disponible para preparar la defensa.
2. El órgano que inicia, instruye y resuelve
La potestad sancionadora solo puede ejercerla el órgano que tenga atribuida la competencia correspondiente.
La empresa debe revisar:
- Qué Administración tramita el procedimiento.
- Qué órgano acordó su iniciación.
- Quién actúa como instructor.
- Qué órgano tiene competencia para resolver.
- Si se respeta la separación entre instrucción y resolución.
- Si existe alguna causa de abstención o recusación.
No todos los defectos competenciales producen las mismas consecuencias, por lo que debe analizarse su naturaleza y su incidencia sobre el procedimiento.
3. Los hechos concretos que se imputan
Las alegaciones deben responder a los hechos descritos en el acuerdo de iniciación, no a una versión genérica de lo ocurrido.
Conviene reconstruir cronológicamente:
- Qué sucedió.
- Cuándo ocurrió.
- Quién intervino.
- Qué documentos se generaron.
- Qué medidas adoptó la empresa.
- Si la situación se corrigió.
- Si existieron comunicaciones previas con la Administración.
- Si participaron proveedores, empleados o terceros.
La versión de la empresa debe ser coherente con los documentos y con las manifestaciones realizadas anteriormente durante una inspección o requerimiento.
4. Las pruebas de la Administración
La empresa tiene derecho a conocer el estado del procedimiento y a acceder y obtener copia de los documentos que forman parte del expediente.
Antes de presentar alegaciones conviene solicitar y revisar:
- Actas de inspección.
- Fotografías y vídeos.
- Informes técnicos.
- Mediciones y análisis.
- Declaraciones.
- Comunicaciones internas.
- Denuncias incorporadas al expediente.
- Certificados.
- Datos obtenidos mediante sistemas electrónicos.
- Informes de otros organismos.
Los documentos formalizados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad pueden tener valor probatorio respecto de los hechos constatados directamente, en los términos previstos legalmente. Sin embargo, esto no impide que la empresa aporte pruebas que contradigan, contextualicen o cuestionen sus conclusiones.
5. La norma que supuestamente se ha infringido
No basta con que una conducta parezca irregular. Para que pueda imponerse una sanción, debe estar prevista como infracción por una norma con rango legal.
La Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, recoge los principios de legalidad y tipicidad. Esto significa que la Administración debe identificar una infracción concreta y demostrar que la conducta de la empresa encaja en ella.
Debe revisarse:
- La norma vigente cuando ocurrieron los hechos.
- La descripción exacta de la infracción.
- Su clasificación como leve, grave o muy grave.
- Los elementos que deben concurrir.
- Las posibles excepciones.
- La normativa reglamentaria que desarrolla la obligación.
- La interpretación realizada por la Administración.
Las normas sancionadoras no pueden aplicarse por analogía para incluir conductas que no encajan en el tipo infractor.
6. La responsabilidad de la empresa
Para sancionar a una persona jurídica no siempre es suficiente demostrar que se produjo un incumplimiento. También debe analizarse si existe responsabilidad a título de dolo o culpa.
La defensa puede exigir revisar:
- Qué medidas preventivas había implantado la empresa.
- Quién tenía asignada la obligación incumplida.
- Si existían protocolos y controles.
- Si la empresa actuó diligentemente.
- Si el incumplimiento fue provocado por un tercero.
- Si era posible evitar el resultado.
- Si hubo un error razonable o una información administrativa incorrecta.
- Si se corrigió la incidencia al detectarla.
Los protocolos internos, registros de formación, auditorías, contratos, órdenes de trabajo y comunicaciones pueden resultar relevantes para acreditar la diligencia empresarial.
7. La prescripción de la infracción
Debe comprobarse cuánto tiempo ha transcurrido desde los hechos.
El plazo de prescripción se establece normalmente en la normativa sectorial. Si esta no fija un plazo, la Ley 40/2015 dispone, con carácter general, que:
- Las infracciones muy graves prescriben a los tres años.
- Las graves, a los dos años.
- Las leves, a los seis meses.
En las infracciones continuadas o permanentes, el cómputo comienza cuando finaliza la conducta. La iniciación del procedimiento con conocimiento del interesado interrumpe la prescripción.
La naturaleza puntual, continuada o permanente de la infracción puede ser una cuestión decisiva.
8. La posible caducidad del procedimiento
Los procedimientos sancionadores tienen un plazo máximo de tramitación que suele estar previsto en la norma sectorial.
Cuando la Administración supera ese plazo sin dictar y notificar la resolución, puede producirse la caducidad y el archivo del expediente. No obstante, la caducidad no implica necesariamente que la infracción haya prescrito. Si todavía no ha finalizado el plazo de prescripción, la Administración podría iniciar un nuevo procedimiento.
También deben comprobarse las suspensiones o ampliaciones que hayan afectado legalmente al plazo máximo para resolver.
9. La proporcionalidad de la sanción
La sanción debe ser adecuada a la gravedad de la conducta.
Para graduarla pueden valorarse aspectos como:
- El grado de culpabilidad.
- La existencia de intencionalidad.
- La continuidad o persistencia de la conducta.
- Los perjuicios causados.
- La reincidencia.
- El beneficio obtenido.
- La corrección voluntaria del incumplimiento.
- La colaboración de la empresa.
La Administración debe motivar por qué impone una determinada cuantía o consecuencia. No basta con seleccionar automáticamente el importe más elevado dentro del rango disponible.
10. Las consecuencias distintas de la multa
En los expedientes que afectan a empresas, el riesgo no siempre se limita a una sanción económica.
El procedimiento puede ir acompañado de:
- Suspensión de la actividad.
- Cierre temporal.
- Pérdida o revocación de una licencia.
- Inhabilitación.
- Prohibición de contratar.
- Decomiso de productos.
- Obligación de retirar instalaciones.
- Reposición de la situación alterada.
- Indemnización por daños.
- Publicación de la sanción.
- Pérdida de ayudas o subvenciones.
Por ello, la estrategia no debe centrarse únicamente en reducir la multa. Es necesario analizar cómo proteger la continuidad del negocio y coordinar la defensa con otros procedimientos relacionados.
Qué pruebas puede aportar la empresa
Los hechos relevantes pueden acreditarse mediante cualquier medio de prueba admisible en Derecho.
Dependiendo del expediente, pueden aportarse:
- Contratos y facturas.
- Correos electrónicos.
- Fotografías y grabaciones.
- Informes periciales.
- Certificados técnicos.
- Protocolos internos.
- Registros de mantenimiento.
- Partes de trabajo.
- Documentación laboral.
- Informes de auditoría.
- Licencias y autorizaciones.
- Registros de formación.
- Comunicaciones con proveedores.
- Declaraciones de testigos.
- Mediciones contradictorias.
- Historiales de sistemas informáticos.
La empresa también puede solicitar la práctica de pruebas que no pueda obtener por sí misma. Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados o la naturaleza del asunto lo requiera, puede abrirse un periodo de prueba de entre 10 y 30 días.
Una prueba puede ser rechazada cuando resulte manifiestamente improcedente o innecesaria, pero esa decisión debe motivarse.
Cómo estructurar las alegaciones a un expediente sancionador
Aunque cada procedimiento requiere una defensa diferente, el escrito puede seguir esta estructura:
1. Encabezamiento
Debe identificarse el expediente, el órgano instructor, la empresa y la persona que actúa en su representación.
2. Antecedentes
Se expone brevemente la notificación recibida y la fase en la que se encuentra el procedimiento.
3. Alegaciones sobre los hechos
La empresa explica su versión y señala los errores, omisiones o contradicciones existentes en la imputación.
4. Fundamentos jurídicos
Se analiza la tipificación, la responsabilidad, la prescripción, la competencia, el procedimiento y el principio de proporcionalidad.
5. Proposición de prueba
Deben indicarse las pruebas aportadas y aquellas cuya práctica se solicita a la Administración.
6. Solicitud
El escrito debe expresar claramente qué pide la empresa:
- El archivo del procedimiento.
- La declaración de inexistencia de infracción.
- La falta de responsabilidad.
- Una calificación menos grave.
- La reducción de la sanción.
- La práctica de determinadas pruebas.
- El levantamiento de medidas provisionales.
¿Conviene reconocer la responsabilidad y pagar con reducción?
En determinados procedimientos sancionadores, el reconocimiento de responsabilidad y el pago voluntario pueden permitir aplicar reducciones.
La Ley 39/2015 establece que, cuando la sanción sea únicamente económica, las reducciones por reconocimiento de responsabilidad y pago voluntario serán de al menos un 20 % cada una y podrán acumularse. La normativa específica puede incrementar estos porcentajes.
Sin embargo, su aplicación suele estar condicionada al desistimiento o renuncia de acciones o recursos en vía administrativa.
Antes de aceptar una reducción debe valorarse:
- La solidez de las pruebas.
- Las posibilidades de archivo.
- El importe de la sanción.
- Las consecuencias no económicas.
- La existencia de medidas de restauración.
- El impacto reputacional.
- Las implicaciones en futuras licitaciones o autorizaciones.
- Los efectos sobre otros procedimientos.
Pagar rápidamente no siempre es la opción más conveniente, especialmente cuando la sanción puede afectar a una licencia, generar responsabilidad adicional o utilizarse como antecedente.
Errores frecuentes al presentar alegaciones
Entre los errores más habituales se encuentran:
- Responder sin solicitar el expediente.
- Copiar un modelo genérico de internet.
- Negar los hechos sin aportar pruebas.
- Reconocer involuntariamente la responsabilidad.
- Centrarse únicamente en el importe de la multa.
- No identificar la norma sectorial aplicable.
- Confundir prescripción y caducidad.
- No solicitar las pruebas necesarias.
- Presentar documentos sin explicar qué demuestran.
- Ignorar una medida de cierre o paralización.
- Esperar hasta el último día para registrar el escrito.
- No conservar el justificante de presentación.
Las primeras manifestaciones de la empresa pueden condicionar las fases posteriores. Por ello, conviene definir desde el inicio una línea de defensa coherente.
¿Qué ocurre después de las alegaciones?
Tras analizar las alegaciones y practicar las pruebas admitidas, el instructor puede:
- Archivar el procedimiento porque los hechos no existen.
- Considerar que los hechos no han quedado acreditados.
- Concluir que no constituyen una infracción.
- Determinar que no existe responsabilidad.
- Declarar la prescripción.
- Formular una propuesta de resolución sancionadora.
La propuesta de resolución debe notificarse a la empresa y fijar los hechos considerados probados, su calificación jurídica, la persona responsable y la sanción propuesta.
La empresa podrá formular nuevas alegaciones antes de que se dicte la resolución definitiva. Si la resolución resulta desfavorable, deberá analizarse qué recurso administrativo o judicial procede.
Abogados para presentar alegaciones en un expediente sancionador
Un expediente sancionador puede afectar al patrimonio, la actividad y la reputación de una empresa. La defensa debe analizar conjuntamente los hechos, las pruebas, el procedimiento y las consecuencias regulatorias.
En DiG Abogados asistimos a empresas en la preparación de alegaciones y defensa ante un expediente sancionador, desde la notificación inicial hasta los recursos administrativos y la vía contencioso-administrativa.
Nuestro equipo de Derecho Administrativo interviene en expedientes relacionados con actividades y licencias, consumo, comercio, medio ambiente, residuos, sanidad, industria y otros sectores regulados.
Cuando el procedimiento tenga naturaleza tributaria, también puede consultarse nuestra guía sobre alegaciones frente a las sanciones de Hacienda.
Preguntas frecuentes sobre las alegaciones
¿Es obligatorio presentar alegaciones?
No, pero no responder puede perjudicar la defensa. Si el acuerdo de iniciación contiene un pronunciamiento preciso sobre la responsabilidad y no se presentan alegaciones, puede llegar a considerarse propuesta de resolución.
¿Se pueden presentar documentos después de las alegaciones iniciales?
La Ley 39/2015 permite aportar alegaciones y documentos antes del trámite de audiencia. No obstante, es recomendable presentar cuanto antes las pruebas relevantes.
¿La empresa puede acceder al expediente completo?
La empresa tiene derecho a conocer el estado del procedimiento y a acceder y obtener copia de los documentos que contiene, con los límites legalmente aplicables.
¿Un acta de inspección puede discutirse?
Sí. Su contenido puede tener valor probatorio respecto de los hechos constatados directamente, pero la empresa puede aportar pruebas que lo contradigan o contextualicen.
¿Pagar la multa implica reconocer la responsabilidad?
El pago voluntario puede finalizar el procedimiento cuando se cumplan los requisitos legales. Antes de pagar, debe comprobarse qué derechos de recurso se pierden y qué otras consecuencias continúan vigentes.
¿Las alegaciones paralizan una orden de cierre?
No necesariamente. Si existen medidas provisionales o un procedimiento paralelo de restauración de la legalidad, será necesario analizar su impugnación y solicitar, cuando proceda, su suspensión.
